IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza per la rimessione di questioni
di legittimita' costituzionale alla Corte costituzionale.
Nei procedimenti riuniti di cui ai n. 3812/96 e altri promossi da:
Mossini Carla ed altri (con gli avv.ti Valerio Cerritelli e Giovanna
Buttazzo, contro l'Ente Poste italiane (E.P.I.) (con gli avv.ti Ennio
Baldi e Andrea Ambroz).
Svolgimento del processo
1. - I ricorrenti hanno chiamato in giudizio l'Ente Poste italiane
(E.P.I.) con distinti procedimenti successivamente riuniti ai sensi
dell'art. 151 disp. att. c.p.c., in relazione alla sostanziale
identita' delle questioni trattate.
I ricorrenti hanno dedotto di essere stati assunti al lavoro
dall'E.P.I. con contratti a tempo determinato, che contenevano la
indicazione generica ed indifferenziata che il rapporto a termine era
collegato a particolari esigenze stagionali dell'attivita' svolta
dall'ente e alla sostituzione di lavoratori temporaneamente assenti
dal lavoro per varie ragioni, quali le malattie, le ferie o altri
titoli.
In tutti i ricorsi e' stata affermata la tesi che la assunzione dei
ricorrenti per lavorare a Bologna e in altre localita' della regione
era invece collegata alla nota e strutturale carenza di personale
necessario per le mansioni che venivano affidate a tali lavoratori
precari, in particolari settori dell'attivita' dell'ente ed in
specifiche zone e citta italiane del centro-nord. Il fatto era
dimostrato, tra l'altro, dal fatto che da anni e tuttora persisteva
in tali settori "un susseguirsi di personale assunto con contratti a
termine", anche dopo l'avvenuta trasformazione della amministrazione
statale delle Poste italiane in ente e dopo la modifica della
regolamentazione del rapporto di lavoro con la introduzione delle
norme del diritto privato, dal 1994 in poi.
La difesa ha sostenuto ed argomentato che l'E.P.I. aveva fatto
sistematico, abusivo ed illecito ricorso alle assunzioni di
lavoratori con contratti di lavoro a termine, nel cui tenore e nelle
cui applicazioni ravvisava violazioni dei precetti dell'art. 2,
secondo comma della legge 18 aprile 1962 n. 230.
Tali violazioni avrebbero prodotto la conseguenza della automatica
trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato di quello
instaurato a tempo determinato secondo le norme di tale legge.
Il sistematico comportamento dell'E.P.I. aveva dato origine ad un
notevole numero di procedimenti promossi di fronte ai pretori del
lavoro anche di questa citta' per le ragioni dette; da essi erano
scaturite anche numerose sentenze favorevoli ai lavoratori assunti
come precari, che avrebbero dovuto essere riassunti e mantenuti al
lavoro con rapporti di lavoro a tempo indeterminato.
In presenza di questa situazione il Governo della Repubblica aveva
emesso il d.-l. 2 agosto 1996 n. 404, il quale all'art. 1 comma 21,
aveva stabilito che ai contratti di lavoro a tempo determinato
conclusi dall'E.P.I. dalla data della sua costituzione come ente fino
a quella della sua trasformazione in societa' per azioni avrebbero
dovuto continuare "ad applicarsi l'art. 3 della legge 14 dicembre
1965 n. 1376 e le norme del d.P.R. del 31 marzo 1971 n. 296".
Tali norme avevano disciplinato le "assunzioni a termine di
lavoratori precari" nella amministrazione delle poste e in altre
amministrazioni.
Nei ricorsi che si esaminano e' stata affermata la illegittimita'
costituzionale di tale disposizione del decreto-legge sotto vari
profili ed e' stato chiesto dichiararsi la nullita' o la
illegittimita' della apposizione del termine al rapporto di lavoro e
la reintegrazione dei ricorrenti nel lavoro.
In via strumentale rispetto alle domande di merito la difesa ha
argomentato i vizi di legittimita' costituzionale ravvisabili nella
disposizione del decreto-legge nel modo riassuntivo che si riporta:
"Si chiede, in via subordinata, che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9 comma 21 del d.-l. n. 404 del 2 agosto
1996 sia dichiarata non manifestamente infondata per violazione degli
artt. 3, 4, 35, 39, primo comma e 77 della Costituzione e gli atti
siano rimessi alla Corte costituzionale.
Dell'art. 3 per la violazione del principio di ragionevolezza in
relazione alla retroattivita' della normativa e di quello di
uguaglianza e parita' di trattamento.
Degli artt. 4 e 35 per la lesione del diritto al lavoro che la
normativa de quo comporta.
Dell'art. 39 primo comma, per la violazione del principio di
liberta' sindacale, comportando la normativa impugnata una
abrogazione del C.C.N.L.
Dell'art. 77 per la carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza
che consentono l'emanazione di decreti legge".
2. - L'E.P.I. ha affermato nei vari processi la legittimita' del
proprio operato nella assunzione dei ricorrenti con contratti a
termine, che erano stati redatti in conformita' - tra l'altro - a
specifiche pattuizioni sindacali, anche per il loro contenuto, per i
rinnovi e per i prolungamenti della durata dei rapporti a termine.
In via ulteriore l'E.P.I. ha eccepito che l'art. 9 comma 21 del
d.-l. 1 ottobre 1996 n. 510 - che aveva sostituito la norma citata
del decreto-legge n. 404/1996 - aveva disposto che "le assunzioni di
personale con contratto di lavoro a tempo determinato effettuate
dall'ente "Poste italiane" a decorrere dalla data della sua
costituzione e comunque non oltre il 30 giugno 1997, non possono dar
luogo a rapporti di lavoro a tempo indeterminato e decadono alla
scadenza del termine finale di ciascun contratto".
3. - Nella prosecuzione del processo la difesa delle Poste italiane
ha ricordato che la norma citata del decreto-legge 1 ottobre 1996 n.
510 era stata convertita ad opera della legge 28 novembre 1996 n.
608.
4. - La difesa dei ricorrenti ha insistito nelle conclusioni e
nelle argomentazioni perche' venissero rimesse alla Corte
costituzionale le eccezioni di legittimita' costituzionale proposte,
con esclusione di quella che si riferisce all'art. 77 della
Costituzione.
Motivi della decisione
La rilevanza delle eccezioni
5. - Le eccezioni sollevate sono rilevanti ai fini della decisione
delle controversie all'esame del giudice.
La influenza delle questioni della legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 21, secondo periodo, della legge 28 novembre 1996
n. 608 e' gia' stata esaminata e risolta positivamente da altri
pretori del lavoro in controversie dal contenuto identico o analogo a
quello di questo processo, come risulta dalle ordinanze di rimessione
alla Corte costituzionale di eccezioni in tutto o in parte analoghe a
quelle sollevate in questo giudizio.
In tali ordinanze e' stato ritenuto che la norma citata preclude
l'accoglimento delle domande volte ad ottenere la declaratoria della
nullita' o della illegittimita' della apposizione della clausola di
durata nei contratti di assunzione al lavoro da parte dell'E.P.I. e
preclude la conseguente affermazione della esistenza di un rapporto
di lavoro a tempo indeterminato.
In effetti domande analoghe a quelle di questo giudizio sono state
presentate in vari altri procedimenti, decisi con la sentenza n. 291
pronunciata il 18 marzo 1997 da un altro pretore del lavoro di
Bologna, il quale ha ritenuto manifestamente infondate le analoghe
eccezioni di legittimita' costituzionale sollevate in controversie
simili.
Appare pertanto dimostrata, anche molto concretamente, la rilevanza
delle eccezioni.
Sul merito
La delibazione dele questioni
6.1. - Si e' detto che le eccezioni di illegittimita'
costituzionale sollevate in questo processo - che ha per oggetto
ricorsi promossi e depositati nel mese di settembre 1996 - dapprima
nei confronti dell'art. 1, comma 21 del d.-l. 2 agosto 1996 n. 404, e
successivamente nei confronti dell'art. 9 comma 21 del d.-l. 1
ottobre 1996 n. 510 e della stessa norma della legge 28 novembre 1996
n. 608, sono state ritenute non manifestamente infondate da altri
pretori del lavoro e sono state rimesse per il giudizio spettante
alla Corte costituzionale con riferimento alle norme degli artt. 3,
4, 35, 39, 41, 101, 102 e 104 della Costituzione, con diverse
prospettive, quali risultano dalle ordinanze pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale.
Tale fatto potrebbe essere ritenuto sufficiente ad evitare
un'ulteriore delibazione della condizione necessaria perche' una
eccezione venga rimessa al giudizio della Corte costituzionale.
L'art. 23 della legge 11 marzo 1953 richiede al giudice una
delibazione limitata alla manifesta infondatezza della eccezione,
cosi' da consentire nel modo piu' ampio possibile alle parti e ai
loro difensori di far valere le ragioni dell'asserita illegittimita'
costituzionale di una norma di fronte alla Corte, in ogni caso in cui
appaia una seria controvertibilita' della compatibilita' tra la legge
ordinaria e le norme e i principi costituzionali.
Tuttavia rimane doveroso per il giudice dar conto delle ragioni
della decisione presa, nel compiere l'opera di filtro e di tramite
tra le istanze delle parti e la Corte costituzionale; cio' anche se
nel caso la pluralita' delle ordinanze pronunciate per la rimessione
delle eccezioni e la relativa omogeneita' delle ragioni addotte per
ritenerle non manifestamente infondate potrebbero ridurre al minimo
questa motivazione.
6.3. - Il pretore ritiene di dover esporre alcune considerazioni
per sottolineare particolari aspetti del problema della sospettata
illegittimita' della norma.
In particolare ritiene utile richiamare quanto esposto nella
ordinanza pronunciata dal pretore di Milano con l'ordinanza del 3
febbraio 1997, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 2 aprile 1997
n. 14 serie speciale.
Nella motivazione di tale decisione, anche se agli effetti della
valutazione di rilevanza delle eccezioni sollevate, il pretore nel
procedere alla analisi del contenuto della disposizione dell'art. 9,
comma 21 seconda parte, della legge n. 608/1996, ha individuato
l'effetto sostanziale della nomina in "una modifica a posteriori
delle regole preventivamente date", corrispondente all'"intento del
legislatore ... di congelare l'automatismo previsto dal primo comma
dell'art. 1 della legge n. 230/1962, per un periodo di oltre tre anni
e con specifico riferimento ai contratti a termine "irregolari"
stipulati dall'E.P.I. gia' conclusi o ancora in corso, ovvero
stipulandi fino alla fine del giugno '97"; cio' "alla luce della
stessa lettera della norma, tenuto conto della esplicita
retrodatazione dei suoi effetti alla data di costituzione dell'ente".
E' stato affermato che il legislatore aveva voluto rafforzare la
liberta' di azione dell'ente nella assunzione di personale precario,
"consentendogli di continuare a stipulare contratti a termine
atipici, senza costi in termine di stabilita' dei relativi rapporti".
Nella decisione richiamata, si aggiunge: "Di quali siano state le
ragioni, coerentemente tradotte nella formulazione della norma, che
hanno spinto prima il Governo e poi il Parlamento ad imboccare tale
via, da' - d'altra parte - una chiara testimonianza il dibattito che
ha preceduto la sua conversione in legge e la stessa accettazione,
come da verbali della seduta della Camera dei deputati del 27
novembre 1996, da parte del Governo dell'ordine del giorno Boghetta e
Strambi n. 9/2698/1 (non sottoposto per tale ragione a votazione) e -
quindi - dell 'impegno "a garantire comunque l'assunzione di quanti
hanno proposto e vinto ricorso in prima istanza o inoltrato ricorso
prima dell'emanazione del decreto n. 404 del 1966".
Appare percio' opportuno riportare il testo di tale ordine del
giorno:
"La Camera, considerato che l'Ente Poste italiane continua
erroneamente ad utilizzare, in misura abnorme, personale a tempo
determinato, anche dopo la modifica della natura contrattuale del
rapporto di lavoro, da pubblico a privatistico, conseguentemente al
mutamento della struttura giuridica dell'ente; considerato che, in
base a questa situazione, tutti i lavoratori precari dell'Ente Poste
italiane hanno maturato il diritto all'assunzione; considerato che il
Governo, con l'art. 9, comma 21, interviene retroattivamente onde
impedire l'assunzione di personale superiore alle effettive esigenze
dell'Ente, al fine di evitare ulteriori ingiustizie; impegna il
Governo: a garantire comunque l'assunzione di quanti hanno proposto e
vinto ricorso in prima istanza o inoltrato ricorso prima
dell'emanazione del decreto n. 404 del 1966".
6.4. - Nella ordinanza citata e' stato anche esaminato il
comportamento dell'ente dalla sua costituzione per quanto attiene
alla gestione del personale, che era stata favorita sul tema
specifico dalla disposizione dell'art. 8 del C.C.N.L. del 26 novembre
1994 che prevede la possibilita' di estensione dei casi di lecito
ricorso ai contratti di lavoro a termine.
Tale comportamento dell'ente aveva condotto all'attuale situazione
dell'ente, che e' messa in evidenza sia dalle persistenti
inefficienze funzionali e operative, sia dalla protesta dei
lavoratori, che si traduce in un contenzioso giudiziario sempre piu'
diffuso, (ulteriore indice di scarsa capacita' gestionale) bloccato
in questa materia dall'imperio della norma in esame.
Nella ordinanza ricordata si aggiunge che "le violazioni
riscontrate" (nei contratti a termine esaminati dallo stesso giudice)
"non sempre o non necessariamente sottintendono la carenza dei
presupposti sostanziali, che hanno a monte influenzato le deroghe
introdotte in via legislativa o contrattuale alla regola della durata
indeterminata dei rapporti di lavoro subordinati, ... senz'altro
rivelano una diffusa noncuranza ... dei vincoli di forma, imposti al
fine di darne una preventiva e puntuale attestazione".
Le considerazioni riportate dal pretore di Milano potrebbero essere
ripetute e documentate da questo giudice, che ha constatato - e non
solo in questo genere di controversie - le sistematiche violazioni
delle regole poste dalla legge per i rapporti di lavoro con il
personale, compiute per scelta o per ignoranza o per noncuranza, come
una diffusa illegalita' presente nella amministrazione dei rapporti
di lavoro dei dipendenti, una amministrazione dapprima di stretto
contenuto e stile burocratico, tipico dei pubblico impiego, e
divenuta poi privata e dall'apparenza di moderna managerialita', che
sembra trovare soltanto in se' medesima, e nell'affermata esigenza
della ristrutturazione con la riduzione del personale, i propri
criteri e le uniche referenze di condotta, con la quasi totale
noncuranza dei principi e delle norme che regolano il lavoro nel
diritto privato.
7. - Il problema sollevato nei giudizi promossi riguarda
l'annullamento e la rimozione per imperio di legge, con efficacia
retroattiva, non solo delle aspettative di fatto legittimamente sorte
nei lavoratori assunti con contratti a termine, ma dei veri e propri
diritti acquisiti in base al contratto di lavoro in corso e alle
norme che lo disciplinano.
l lavoratori precari sono stati assunti e si sono presentati al
lavoro nel presupposto di una determinata disciplina contrattuale e
di legge, che e' stata invece modificata con efficacia retroattiva
dalla norma in esame, per tentare cosi' di porre rimedio non solo
alle incapacita' gestionali della direzione dell'ente, ma anche alla
sistematica violazione della legalita' per quanto riguarda la
assunzione e la utilizzazione del lavoro del personale precario
destinato ad attivita' operative.
Sotto un aspetto sostanziale la norma in esame viene a coprire con
la sua efficacia vincolante gli effetti del comportamento di
sistematica illegalita' voluta e perseguita per anni dall'ente, e di
fatto autorizzata dalla norma per tutto il '96.
La norma della cui legittimita' si discute segnala sotto un primo
aspetto la rottura del principio di uguaglianza e del canone di
razionalita', in quanto con essa si realizza non solo la
cancellazione di diritti di lavoratori e la modificazione di regole
valide per tutti i soggetti privati, imprenditori e lavoratori, e si
stabilisce un vero e proprio privilegio e un diritto speciale a
favore dell'ente che era stato responsabile delle illegalita'
compiute.
Tale disuguale trattamento disposto a favore dell'ente dalla norma
- rispetto alle leggi applicabili per le altre imprese e per gli
altri lavoratori dipendenti di enti sottoposti al regime privato -
viene realizzato con il sacrificio del diritto acquisito dai
lavoratori, in base a norme che hanno stabilito la tutela particolare
del lavoro e dei lavoratori poste a fondamento della Repubblica, di
cui agli artt. 4 e 35 della Costituzione.
Si aggiungono alcuni ulteriori spunti che potranno essere usati
nell'approfondimento da compiersi nel giudizio.
Nel primo approccio al fenomeno del vasto e crescente contenzioso
anche giudiziario determinato dal comportamento descritto dell'ente
nella materia dei contratti a termine il Governo ritenne di adottare
con il d.-l. 2 agosto 1996 n. 404, la via del richiamare in vita con
efficacia retroattiva, le disposizioni che avevano regolato la
assunzione ed il lavoro dei c.d. trimestrali nella amministrazione
delle Poste italiane, prima della sua trasformazione in ente e prima
della modifica del rapporto di lavoro dal regime del pubblico impiego
a quello privatistico del rapporto di lavoro comune.
La norma introdotta presento' - tra l'altro - il molto equivoco
connotato di apparire una interpretazione legislativa con efficacia
retroattiva, sovente adoperata in anni passati per risolvere e
troncare con risolutezza decisionale problemi non semplici,
sopratutto sotto il profilo economico-finanziario, per lo Stato e il
parastato.
Si potrebbe dire - figurativamente - che la citata norma del
decreto-legge intendeva "riesumare", sotto l'aspetto non vero della
continuita' ("continuano ad applicarsi"), le norme che regolavano la
assunzione dei c.d. "trimestrali" nella amministrazione delle poste;
norme abrogate dal d.-l. 1 dicembre 1993 n. 487, convertito nella
legge 29 gennaio 1994 n. 71, istitutivo dell'E.P.I.
E' vero, in fatto, che l'E.P.I., pur dopo la sua istituzione, aveva
proseguito ad applicare le vecchie ed abrogate disposizioni, con una
palese illegittimita' e con il criterio di autorefenzialita' di cui
si e' detto e con il consenso di una parte delle organizzazioni
sindacali di categoria.
Nei confronti di tale genere di norme la Corte costituzionale negli
anni passati in piu' di un'occasione ha dichiarato la illegittimita'
costituzionale di tali interventi normativi; in alcuni casi ha
riaffermato e ripristinato la legalita' costituzionale; in altri ha
ritenuto che la discrezionalita' delle scelte del legislatore dovesse
essere salvaguardata.
Nella vicenda in esame, dopo le reazioni manifestatesi rispetto
alla improvvida normativa di urgenza - di cui i ricorsi di questo
giudice sono una espressione - il Governo ha adottato una diversa
metodologia politica e di tecnica della legge rispetto alla scelta di
cui al decreto-legge n. 404/1996.
Infatti nella prima parte dell'articolo della norma in esame e'
stata inserita una promessa: "I lavoratori che a decorrere dal 1
gennaio 1994 abbiano prestato attivita' lavorativa con contratto a
tempo determinato alle dipendenze dell'ente "Poste italiane", hanno
diritto di precedenza, nei termini e alle condizioni delle norme
contrattuali e di apposito accordo con le organizzazioni sindacali,
in caso di assunzioni a tempo indeteminato da parte dell'ente "Poste
italiane" per la stessa qualifica e/o mansione fino alla data del 31
dicembre 1996; i lavoratori interessati debbono manifestare la
volonta' di esercitare tale diritto entro il 30 novembre 1996".
Tale disposizione non assume rilevanza nel presente giudizio, anche
se sono stati mossi rilievi e sospetti di illegittimita' nella gia'
citata ordinanza del pretore di Milano.
Di fatto la disposizione configura "un diritto di precedenza" alla
assunzione a tempo indeterminato dei lavoratori trimestrali precari
che hanno lavorato per l'E.P.I. tra il 1 dicembre 1994 e il 30
novembre 1996, che viene sottoposto al verificarsi di molte
condizioni, tra l'altro in gran parte rimesse alle stesse
determinazioni dell'E.P.I., quale possibile datore di lavoro.
Non e' difficile ne' temerario aspettarsi che nel giudizio di
fronte alla Corte costituzionale sara' sostenuta dalle difese
dell'ente e dal Governo la legittimita' costituzionale della norma
per la quale e' questione, anche sotto il profilo che la disposizione
riportata realizza una forma di realizzazione, o come e' stato in
altri casi affermato, di "soddisfazione" deI diritto al posto di
lavoro che la norma di cui alla seconda parte cancella e sopprime nel
caso concreto nel modo di cui si e' detto.
La lettura della disposizione della prima parte dell'art. 1, comma
21, mostra invece, con ogni evidenza, come si tratti di una di quelle
promesse politiche che sono state ripetutamente formulate negli
ultimi anni rispetto al grave problema della disoccupazione
giovanile, di cui questi processi sono una manifestazione. In questa
situazione la promessa e' stata fatta propria dal legislatore, in
modo tale da rappresentare la speranza e la lusinga che serva a far
passare di fronte alla Corte costituzionale il dato negativo,
costituito dalla non equivoca e discriminatoria soppressione dei
diritti fondati su norme valide per tutti.
In sostanza la promessa legislativa dovrebbe servire - tra l'altro
- a superare la denunciata violazione del criterio di ragionevolezza
legislativa, realizzata con la differenza di trattamento, che sembra
fondato solo sulla necessta' di dare una qualche sistemazione
all'illegittimo comportamento dell'E.P.I. nei confronti dei propri
"trimestrali" e di contribuire in tal modo ad affrontare l'"immenso
deficit di bilancio" dell'E.P.I., che e' "interamente a carico della
collettivita' nazionale".
Da qui le ragioni "di evidente ordine economico e finanziario sia
di ordine etico (posto che si trattava di impedire che fosse portata
a compimento quella specie di lotteria del posto fisso nella quale
poteva essere inquadrata la vicenda)" come e' stato affermato in
alcune decisioni pretorili che hanno giudicato manifestamente non
fondate le eccezioni di legittimita' costituzionale, della "pur grave
misura del mutamento retroattivo delle regole".
Per quanto riguarda il profilo di fatto esposto la Corte
costituzionale ha gli strumenti per verificare come sia stato in
concreto realizzato l'impegno di cui alla norma citata, per poter
valutare in concreto la portata delle disposizioni.
10. - Si ritiene utile riferire che per quanto si constata nella
quotidiana attivita' giurisdizionale dal 1997 l'E.P.I. ha iniziato ad
assumere dipendenti con contratti di formazione lavoro, per i quali
si manifesta contenzioso anche in ordine alle proroghe della durata
di tali contratti a termine.
11. - Appare superfluo richiamare in questa ordinanza le
precedenti sentenze della Corte costituzionale, nelle quali e' stata
valorizzata, sotto il profilo della ragionevolezza delle leggi, la
esigenza della certezza giuridica nei rapporti giuridici preteriti,
come un cardine della convivenza e della tranquillita' dei cittadini.
In un periodo ed in una situazione come quelli attuali appare
importante affermare in concreto il principio della affidabilita' dei
cittadini, ed in particolare dei lavoratori, rispetto al sistema
delle leggi; naturalmente a partire dai principi e dalle norme della
Costituzione, tuttora vigenti e validi e percio' da rispettare, sotto
il controllo della Corte costituzionale, cui sono rivolte le attese
dei cittadini.
12. - Il Pretore individua le norme ed i principi costituzionali di
riferimento per il giudizio sulla legittimita' costituzionale della
norma esclusivamente in quelle citate nel dispositivo.